Raquel Alvarado
El significado de delimitación según la RAE es la acción y efecto de delimitar (https://dle.rae.es/delimitación). Esto es: determinar o fijar con precisión los límites de algo. Esta definición invita, a su vez, a definir límite, término que viene del latín limes, cuyo genitivo es limitis, que significa frontera, borde.
Originalmente se refería a un sendero que separaba una propiedad de otra. Así, “pasarse del límite” sería entrar en propiedad ajena. El sendero era “tierra de nadie” por donde ambas partes podían transitar. De limitis llega también: linde- línea que divide unas heredades de otras.
Delimitar implica separar, restringir acceso y, a la vez, definir, distinguir ámbitos de ocurrencia, situaciones o esferas de acción diferentes. Así, por ejemplo, en el uso diario se manejan expresiones tales como “fecha límite”, “situación límite” o “llegar al límite de sus fuerzas”. En su sentido original, sin embargo, el término tiene una connotación espacial. En tal sentido, delimitar supone establecer territorialidades, dominios o áreas.
La delimitación espacial puede ser tanto una tarea académica como una práctica de gestión y, en este caso, también una práctica política. La preocupación por establecer límites estuvo asociada a la diferenciación de áreas y a la idea de región en la geografía clásica. Desde esas perspectivas se intentaba “descubrir” los límites de cada región, que indicaban que más allá existía un espacio diferente con otras características físicas y humanas.
La cuestión de los límites adquirió gran interés durante el auge de la geopolítica en las primeras décadas del siglo XX, período en que se consolidaron los estados nación. Un poco más cercano en el tiempo y desde enfoques más analíticos, una geografía que buscaba posicionarse como una “profesión útil” desarrolla metodologías y técnicas que buscan dar respuesta a la delimitación de configuraciones territoriales más complejas como, por ejemplo, las áreas de influencia de las grandes ciudades.
Este capítulo se divide en cinco secciones. En la primera se aborda el concepto de límite en el contexto de la geografía en sentido amplio. La segunda refiere a los diversos criterios posibles en la delimitación de las áreas metropolitanas. La tercera y cuarta sección abordan la cuestión de la delimitación de áreas político-administrativas en diferentes escalas geográficas. Por último, la quinta sección desarrolla el caso particular de la delimitación de municipios en el Uruguay.
Delimitación geográfica
Raffestin (1980) señala que el límite tiene un sentido semiótico. Es una señal o sistema de señales utilizado por las comunidades para marcar el territorio:
Diariamente, en todas las fases de nuestra existencia, somos confrontados con la noción de límite: trazamos límites, nos topamos con límites. Entrar en relación con los seres y las cosas es trazar límites o chocarse con límites. Toda relación depende de la delimitación de un campo, en el interior del cual ella se origina, se realiza y se agota. (p. 164).
Este geógrafo agrega, además, que el límite cristalizado se torna ideológico, pues justifica territorialmente las relaciones de poder. Si bien todo límite es convencional, deja de serlo cuando es claramente localizado y funciona como encuadre de un cierto proyecto social. La existencia de límites brinda elementos de referencia para el ejercicio del poder que localiza y deslocaliza límites creando continuidades y discontinuidades.
Desde un enfoque regional y con cierta influencia de la geografía analítica, Dollfus (1978) analiza los tipos de límites y su utilidad para conocer la organización de los sistemas naturales o humanos. Destaca su presencia a distintas escalas: desde los predios de una explotación agrícola, hasta los que se forman entre estados, desde un suave quiebre de pendiente que señala el comienzo de un valle, hasta el surgimiento abrupto de los Andes junto a los llanos del Orinoco. En todo momento la superficie terrestre es atravesada por un entramado de límites que definen ámbitos diferenciados.
Además, sostiene que los límites pueden ser pasivos o dinámicos, ejercer efectos negativos o ser fecundantes,o ambas cosas a la vez. Por ejemplo, una masa de agua que actúa como límite puede ser una ruptura, pero también un elemento fecundante para las áreas limítrofes que deben acordar una explotación compartida de sus recursos. Asimismo, un determinado elemento puede ser límite o vínculo: cita el caso del río Ródano que en su trayecto norte-sur se convierte en límite entre departamentos situados al este y al oeste; además sirve para articular la región de Lyon y la de Provence.
Los límites pueden ser visibles, evidentes, o no ser perceptibles directamente y hay que definirlos. Los primeros se reconocen con más facilidad en la naturaleza: la divisoria de aguas que separa dos cuencas, elementos estructurales que definen áreas geomorfológicas. Pero también están aquellos más variables y dinámicos: las variaciones térmicas en altura, o las variaciones del régimen de precipitaciones y de tipo de suelos que diferencian zonas biogeográficas.
En el espacio habitado algunos límites son visibles fácilmente, por ejemplo, cuando indican los modos de uso del suelo (urbano/rural) o las formas de apropiación del espacio (minifundio/latifundios). En cambio, cuando se trata de configuraciones territoriales más complejas y dinámicas, los límites no son evidentes y requieren un procedimiento de análisis y establecimiento de criterios para identificarlos.
Cabe diferenciar dos aproximaciones diferentes. En la primera, se supone la previa existencia de un fenómeno cuyo alcance espacial se intenta delimitar: el área de influencia de una ciudad. En la segunda, se construye un nuevo recorte territorial con fines de gobierno, gestión y/o planificación mediante el establecimiento de unos límites que se consideran adecuados para esos fines: por ejemplo, la delimitación de un nuevo municipio, el establecimiento de secciones censales, etc. En ambos casos se requiere establecer criterios en base a los cuales se realizará la delimitación, que reflejarán el abordaje conceptual del fenómeno. Así un mismo fenómeno puede ser delimitado con diversos criterios, como es el caso de las localidades.
Un antecedente muy valioso al respecto ha sido la obra de Vapñarsky (1984), quien desarrolla el concepto de localidad desde tres enfoques diferentes con sus correspondientes métodos de delimitación: (1) la localidad definida con el criterio jurídico por medio de los límites establecidos en las normas; (2) la localidad definida con criterio físico: un continuum edificado o aglomeración; y, (3) la localidad concebida como comunidad local, entendiendo por ésta el ámbito de ocurrencia de interacciones cotidianas cara a cara. Desde el segundo enfoque el autor desarrolla una metodología para la determinación de las aglomeraciones censales basado en la teoría de la forma urbana y a través de una técnica de generalización cartográfica. Vale señalar que este criterio es adoptado por el Instituto Nacional de Estadística argentino (INDEC) para identificar y delimitar las localidades censales. Asimismo, desarrolla un complejo y minucioso método para operacionalizar el criterio interaccional basado en el alcance espacial de los desplazamientos cotidianos, método que no ha podido llevarse a la práctica pues requiere información censal que hasta el momento los operativos censales en la Argentina no han recogido.
Delimitación de áreas metropolitanas
Las áreas metropolitanas son configuraciones territoriales sobre las cuales se ensayan diversas delimitaciones, que suelen superponerse: la ciudad funcional tiene un área mayor que la definida con el criterio físico (aglomeración) y ambas suelen sobrepasar o desdibujar los límites de la ciudad jurídica.
El instrumento de los desplazamientos cotidianos como criterio de delimitación de áreas metropolitanas y sistemas de ciudades ha sido profusamente utilizado en trabajos académicos con un enfoque funcional o interaccional a partir de la oferta de transporte público (Alvarado, 1997; Kralich, 2016; Martínez, Delgado y Altman (2016). Otras instituciones y organismos de gestión han hecho lo propio, como la Oficina del Censo de los Estados Unidos que delimita las Metropolitan Statistical Areas. En la actualidad con la herramienta de los sistemas de información geográfica se ha simplificado la delimitación de áreas funcionales como instrumento para la gestión territorial.
Estos criterios de delimitación implican la noción de umbral: “los procesos sólo son activos entre determinados límites, entre umbrales a partir de los cuales se produce un efecto, y más allá de los cuales se extingue” (Dollfus, 1978, p. 106). Así, un área funcional puede definirse como el ámbito que se configura a partir de la interdependencia funcional entre localidades materializada a través de flujos de personas y servicios respecto a un nodo. Los límites de estos ámbitos territoriales no coinciden necesariamente con límites administrativos y por lo tanto son difusos, manifestándose como umbrales más allá de los cuales ciertas relaciones pierden densidad y otras relaciones comienzan a intensificarse (Alvarado, 2018a).
En la Unión Europea, la categoría “área funcional” es reconocida a nivel de las directrices comunitarias de ordenamiento territorial (Parlamento Europeo, 2015) y es utilizado en varios países europeos para identificar mercados de trabajo. En esa línea cabe destacar los estudios realizados en Chile desde el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP) (Berdegué et al., 2011) y en la Universidad Católica del Norte (Abalos y Paredes, 2012) en el estudio de la dinámica urbano-rural.
Delimitación de áreas político-administrativas
Las divisiones político-administrativas en sus distintas escalas (nacionales, subnacionales y locales) son entidades geohistóricas, resultado de procesos sociales y políticos más o menos conflictivos. La cuestión de los límites políticos y los procesos de delimitación adquirió protagonismo en el período de conformación de los estados territoriales en los siglos XVIII y XIX y su estudio durante el auge de la geopolítica de las primeras décadas del siglo XX.
En la escala del estado nacional suele manejarse de modo indistinto los términos límite y frontera. El concepto de límite puede considerarse como el dispositivo materializado, que indica un “adentro y un afuera”, y define un ámbito territorial exclusivo para el ejercicio del poder, o soberanía (Benedetti, 2014). En cambio, frontera hace referencia a un área que se extiende a ambos lados del límite. Raffestin (1980) utiliza el término “línea fronteriza” y señala que es el resultado de un proceso de linearización de la frontera entre estados que comienza en el siglo XV. Este proceso por el cual la frontera que era una zona más o menos difusa, no delimitada ni demarcada comienza a delinearse con más exactitud, se va haciendo cada vez más rígida hasta su punto extremo: los muros, que se han hecho cada vez más frecuentes desde el siglo XX.
En ese proceso de linearización la cartografía tuvo un rol principal como instrumento para la definición, delimitación y demarcación de los territorios estatales. Con la posterior popularización de los mapas, el límite cumplió una función ideológica en la construcción de un imaginario nacionalista, aspectos que fueron desarrollados por Anderson (1993) y por Lois (2012), entre otros.
Esta función ideológica de los límites se pone de manifiesto en el control y la autorización oficial que algunos países como la Argentina imponen a la publicación del mapa político. Paralelamente, las cuestiones relativas a los conflictos limítrofes se tornan aspectos de estudio obligado y recurrente en los programas escolares de geografía e historia.
Benedetti (2014) propone que la fijación de límites interestatales es un hecho clave en el proceso de diferenciación territorial. Define al proceso de delimitación, como un conjunto de operaciones que realizan los países, a veces con la participación de un tercero, a fin de establecer e identificar de modo preciso el límite interestatal en toda su extensión, tanto en los documentos como en el terreno. Ese conjunto de operaciones incluye: la suscripción de acuerdos, la fijación de criterios técnicos, la demarcación propiamente dicha a través de señales (hitos, mojones, boyas, carteles, muros) y la producción de cartografía a través de instituciones específicas.
Delimitaciones subnacionales
Con el proceso de conformación de los estados territoriales fue surgiendo la necesidad de crear instituciones encargadas de los asuntos internos y a la vez de organizar el territorio. Los estados fueron definiendo sus propias particiones interiores, en muchos casos heredadas, a través de límites de distinta jerarquía que fueron conformando tramas de mallas que permiten la administración y gestión del poder estatal.
Estas particiones de escala subnacional pueden ser político-administrativas –cuando son jurisdicciones de ejercicio de poder y distritos electorales-, o simplemente administrativas, cuando son creadas para la gestión descentralizada de una institución de carácter nacional, por ejemplo, una sección censal o un distrito escolar.
Las primeras traducen la forma de organización territorial del poder al interior de cada estado. Cuando esas divisiones no son funcionales al poder de turno pueden ser descartadas y sustituidas por otro sistema de partición que se ajuste al nuevo proyecto. Cuando suceden cambios políticos radicales, suelen darse modificaciones en las delimitaciones del espacio interior instaurando una nueva territorialidad que responde a la nueva estructura de poder (Raffestin, 1980).
La cuestión de los recortes territoriales de segundo orden o territorios subnacionales tiene importancia ya que revelan la territorialidad de la política. Al respecto, Castro (2005) señala que estos recortes son el producto del control material y simbólico de una comunidad sobre el territorio, y a la vez traducen el proceso por el cual la sociedad fue articulando sus intereses y sus conflictos en torno al mismo.
En sentido similar, García Álvarez (2003) considera que, como construcciones sociales, las fronteras y las divisiones territoriales
(…) no sólo reflejan diferencias objetivas internas en el seno del territorio y de la sociedad (diferencias, por ejemplo, en el paisaje natural y cultural, en la lengua, la religión, la historia, la organización económica, etc.), sino que también proyectan determinadas ideas subjetivas e intereses ideológicos, al tiempo que contribuyen a modelar tales diferencias, ideas e intereses. (p. 7)
Los cambios en la delimitación de recortes subnacionales que responden a intereses de nuevos proyectos de poder no pueden prescindir de considerar esa carga de identidades territoriales construidas a lo largo del tiempo. El caso de la reorganización territorial francesa de 1790 que describe Raffestin (1980) es ilustrativo: los líderes revolucionarios quisieron plasmar en el territorio su ideal de igualdad y a la vez de un centralismo que borrase la fragmentación heredada del Antiguo Régimen. Se planteaba una idea de hom*ogeneidad y cercanía, que las nuevas divisiones permitirían que la distancia entre el ciudadano y sus representantes pudiese recorrerse en una jornada. El proyecto Thouret planteaba una división geométrica del territorio con 80 departamentos cuadrados divididos en comunas y éstas en cantones, todos perfectamente cuadrados, lo que alteraba radicalmente los límites de las antiguas provincias. Sin embargo, primó la posición más realista de Mirabeau que abogó por mantener los límites de las antiguas provincias siempre que no hubiese una necesidad de gestión evitando así la desestructuración de los territorios preexistentes y sus vínculos de cotidianeidad.
Al referirse a la delimitación de unidades político-territoriales Nadal (1990) utiliza la expresión delimitar territorios, territorializar a los hombres y dice que esa acción supone asignar unos u otros hombres a unos u otros territorios. Plantea que en la elaboración de un proyecto de reorganización político-territorial deben tenerse en cuenta tres procesos: a) la delimitación de los hombres a un territorio; b) la distribución geográfica de los recursos; y c) la disposición espacial de la red burocrática. En ese proceso de delimitación se trazan límites entre los hombres no sólo entre los territorios.
Los límites de un territorio le indican al ciudadano que a partir de allí comienza algo diferente y a la vez indican lo que tiene en común con otros miembros en su interior. Este autor sugiere que existen dos concepciones para definir los ámbitos territoriales de asignación de las personas: una, racional-funcionalista que busca definir las áreas en función de una cierta necesidad buscando optimizar los recursos y estando abierto a la modificación de los límites en función de los cambios sociales. La otra se apoya en aspectos más cualitativos: lazos históricos, culturales y étnicos que vinculan a una comunidad con su territorio y concluye que cuanto más fuerte sea el vínculo con el territorio mayor cohesión tendrá la comunidad.
Señala, además, que toda reconfiguración del mapa administrativo tiene repercusiones sociales, económicas y políticas diversas. Por ejemplo, al crear numerosas unidades administrativas se refuerzan los lazos de las pequeñas comunidades con su territorio. Sin embargo, puede, a su vez, generar una fragmentación y segregación espacial con otras jurisdicciones antes inexistentes, surgiendo por un lado jurisdicciones con más recursos financieros y técnicos y otros que se verán retrasados o disminuidos. Asimismo, la fragmentación del mapa político favorece la participación y la representatividad de los territorios, pero disminuye la capacidad de negociación con el poder central.
Aunque estos recortes no reflejen claramente las dinámicas territoriales, es importante tener en cuenta que una vez que se institucionalizan comienzan a generar nuevas dinámicas y sistemas de relaciones que los van diferenciando de lo preexistente. Al respecto, Nadal (1990) dice que ello genera una nueva red burocrática, sistemas de informaciones y estadísticas que una vez instauradas será muy difícil prescindir de ella aún desde un nuevo gobierno de diferente orientación política.
Delimitación municipal en Uruguay
Es una práctica corriente utilizar los recortes político-administrativos como marcos establecidos y en cierto modo estáticos para el análisis de diversos tipos de datos. Es frecuente, además, se asuman acríticamente como si su presencia tuviera implicaciones sobre el espacio que delimitan (García Álvarez, 2003). Dentro de esa práctica habitual que asimila las realidades socioterritoriales a las entidades político-administrativas se puede analizar el proceso de municipalización uruguayo.
Desde la aprobación de su primera Constitución en 1830, el Uruguay se organizó como estado unitario con un único nivel de gobierno subnacional y a la vez entidad territorial: el departamento. Los departamentos han constituido un caso particular de unidad político-administrativa, ya que combinan atribuciones que en países federales corresponderían a una provincia o estado, con otras típicamente municipales.
Por otra parte, constituyen una instancia de representación política a nivel nacional, teniendo un número de diputados proporcional a su población. El titular del gobierno departamental, cuyo cargo se denomina Intendente, es elegido en forma directa por sus habitantes. Con la creación del último departamento en 1885 quedó conformado el mapa político, que permaneció incambiado por más de un siglo.
La reforma constitucional de 1995 separó la materia departamental de la municipal y habilitó la creación del tercer nivel de gobierno, en pos de una progresiva descentralización político-territorial. En 2009 se aprobó la Ley N° 18.567 de Descentralización Política y Participación Ciudadana, que creó el tercer nivel de gobierno. La instauración de los gobiernos locales implicó además la definición de un nuevo ámbito político-territorial, el municipio. La mencionada ley en su primer artículo dice:
habrá una autoridad local que se denominará Municipio …(…) tendrá una población de al menos dos mil habitantes y su circunscripción territorial urbana y suburbana deberá conformar una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana.
En ningún momento de la discusión política se abordó la dimensión territorial de esta nueva entidad política. Se asumió que las circunscripciones electorales serían las unidades territoriales apropiadas para establecer las nuevas jurisdicciones municipales. Sin embargo, las circunscripciones electorales en Uruguay no son más que áreas de votación, es decir recortes que tienen por objeto la organización espacial del acto electoral. Por otra parte, un gran número de ellas no han alterado sus límites desde 1925 (Alvarado, 2018b)
La antigüedad de las circunscripciones electorales y su falta de actualización en relación con las configuraciones espaciales actuales se constituye en un escollo para lograr una coincidencia total entre el territorio de representación política y el territorio de apropiación de la comunidad local.
No constituyó un problema importante mientras la circunscripción electoral sólo representaba un recorte de tipo administrativo, pero al convertirse en un territorio de representación política adquirió otro significado, ya que se verifican una serie de desajustes entre los actuales ámbitos territoriales de pertenencia y el mapa municipal resultante.
En 2010 se crearon 81 municipios, en 2015 otros 23. Suman hasta el momento 112 municipios. No cubren la totalidad del territorio, conformando un mapa muy heterogéneo por la variedad de criterios adoptados para su definición.
Un relevamiento realizado a los Alcaldes de todo el país (excepto Montevideo) (Alvarado, 2018b) reveló que un 44% cree que los límites de su municipio no son adecuados y un 61% considera que otras localidades que quedaron fuera de los límites de la jurisdicción municipal debieran ser comprendidas pues guardan un alto grado de interacción cotidiana, es decir que constituyen una comunidad local junto con la cabecera municipal.
Esto quiere decir que en numerosos casos el territorio político-administrativo y el territorio de la cotidianeidad, que es al que se apela en el artículo 1ero, cuando habla de “personalidad social y cultural…” no coinciden, pues tienen diferentes límites. Esto marcha en contrario a lo que supone ser un “gobierno de cercanías” como se ha solido denominar a este nuevo nivel de gobierno.
Este ejemplo muestra como la cristalización del mapa político en el imaginario colectivo -que incluye a los actores políticos- puede conducir a decisiones poco rigurosas y en cierto sentido contradictorias en materia de políticas territoriales. En este caso en cuestión, la delimitación de los nuevos territorios municipales no supuso un problema para los actores políticos, ni siquiera estuvo planteado pues se asumió el mapa de circunscripciones electorales como representativo de la “personalidad social y cultural”. Sin embargo, en la práctica cotidiana los gobiernos locales encuentran dificultades no previstas: demanda de atención de localidades vinculadas cotidianamente pero formalmente fuera de la jurisdicción, zonas de indefinición entre dos municipios contiguos por obsolescencia de los límites de las circunscripciones, localidades que conforman una única comunidad local que quedan separadas en municipios diferentes, entre otras.
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